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建工司法解释二——以审代结、拖延结算的破局之规

2026年6月30日，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》(2026))(法程(2026]12号)（以下简称《建工司法解释二》）正式施行。该解释虽然只有23条，但条条干货。本期就该解释中针对结算久拖不决的规定，浅浅发表本人拙见。

法条原文

《建工司法解释二》第十三条：发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。

前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。

法条解读

前述规定涉及以下几个核心：

1.只有在明确约定按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论作为结算依据的情况下，才能适用审计结果或财评结果。

2.在有前述约定的情况下，如果审计结果或财评结果非因承包人原因未在合理期限内出具，或者出具的结果不符合合同约定，则承包人有权申请造价鉴定。

3.对于合理期限的界定，首先有约定从约定，若无约定，需要结合工程规模和造价金额、复杂程序综合判断，但期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。

该规定下，过往发包人试图通过拖结算达到拖付款之目的的行为或可成为过去式，不过对于合理期限的判断，本条仅进行了原则性规定，实践中裁判者有自有裁量权，或许会产生一些不确定性。我们认为，可以衔接《财政部、建设部关于印发<建设工程价款结算暂行办法>的通知》第十四条第三款，即：

工程竣工结算审查期限单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对（审查）并提出审查意见。

前述规定的审查时间系考虑了工程规模和工程造价下的合理规定，符合《建工司法解释二》确定合理期限的要素规定，于实践有典型的指导意义。

法律建议

1.合同签订方面

（1）建议在施工合同中明确结算依据，是否需要以审计机关的审计或财政评审机构的财评为准。

（2）建议在合同中明确办理结算的时间。

2.结算办理方面

（1）建议承包人及时报送完整的竣工结算资料，形成书面资料交接目录，详细列明交付的文件名称、份数/页数、原件/复印件，交接双方的姓名和职务、交付时间等。

（2）在结算过程中，建议承包人积极履行配合图纸核算、现场核查等义务；同时，妥善留存催办结算的证据。

（3）作为发包人，建议在收到结算资料后及时组织审查，对资料有异议或者认为资料不齐全时，书面告知承包人。

案例分享

案例1：只有在明确约定的情况下，才能适用财评结果

案例名称：福建省高级人民法院发布建设工程施工合同纠纷十大典型案例之九：市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案——财政评审结论是否应作为建设工程造价结算依据

法院认为：最高人民法院《关于在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》明确：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据”。可见，财政评审作为一种行政行为，目的在于检查监督国家财政投资项目建设单位有无违法违纪行为，这种监督职能不应延伸到民事领域，更不应作为认定工程价款的直接依据，除非当事人明确约定以财政评审结论作为工程造价结算的依据。而案涉《建设工程施工合同》虽有体现案涉工程造价结算应当提交财政评审，但并未明确约定以财政评审结论作为结算依据。换言之，本案中“提交财政评审”仅系当事人的结算程序，并非最终结论。

退一步说，即便合同中明确约定以财政评审结论作为结算依据，当事人仍然对于财政评审的客观性、合理性也享有合理期待。实践中，常有财政评审因流程繁琐时间跨度较长而导致工程款拖延支付，还有的财政评审因财政资金紧缺而对工程造价随意核减，严重影响承包人利益。因此，若一概认定必须以财政评审作为结算依据而不区分情形，将导致财政部门有权决定工程结算金额甚至改变民事合同约定内容，与市场经济规律本质相悖，不符合合同缔约精神且对于承包人而言存在不公正的风险。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

案例2 发包人未在合理期限内完成审计的，允许承包人进行造价鉴定

案例名称：盐城市城南新区开发建设投资有限公司、福建路港（集团）有限公司建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书（2022）苏09民终774号

法院认为：案涉合同约定的行政审计至今未能作出，一审法院依路港公司与投资公司双方申请，委托江苏天正工程造价咨询有限公司进行鉴定和补充鉴定...虽然双方《水利工程施工合同》约定，工程进度付款均不计任何利息和相关费用，最终付款根据政府审计报告出具时付至95%和质保金5%在质保期满后付清，但实际政府审计报告至今亦未能出具。经查，2016年11月3日建设单位出具项目审计审批表，将案涉河道整治工程启动审计，该项行为符合双方的合同约定，此后应当在一定合理期间内出具审计报告，一审法院根据工程规模，酌情确定案涉工程的合理审计期间约为一年，合理审计期间内投资公司无需支付工程款利息，但超过该合理期间之后，投资公司作为建设单位明知审计报告无法出具的情况下，拖欠工程款，导致纠纷发生，明显存在过错，应当承担逾期付款利息。

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