四川德途律师事务所

2018年2月8日正式实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》其中第二十一条对开发区管理机构被告主体资格进行了规定。

第二十一条  当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

裁判规则

1.具有地方法规授权的开发区管理机构具有行政主体资格，是被诉行政行为的适格被告——方合龙诉南宁高新技术产业开发区管理委员会强制拆除及行政赔偿案

案例要旨：根据地方法规规定，政府可以对高新区管委会等派出机构予以明确授权，由其履行法律赋予政府的有关行政管理职权；相关规定也已明确授权高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。因此，高新区管委会有权实施案涉强拆行为，是适格被告。

案号：（2017）最高法行申718号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网  2018-07-12

2.对与开发区管理委员会直属事业单位签订的房屋拆迁行政协议不服提起诉讼的，以开发区管委会作为被告——陈彩凤诉赣州市人民政府房屋拆迁行政协议纠纷案

案例要旨：案涉开发区管理委员会为市政府设立的正处级派出机构，负责对辖区政治、经济、文化、社会及生态等各项事务实行统一领导和管理。被征收人提起行政诉讼请求确认其与开发区管理委员会直属全额拨款事业单位签订的房屋拆迁补偿安置协议无效的，应以开发区管委会作为被告。

案号：（2017）赣行终373号 

审理法院：江西省高级人民法院

来源：中国裁判文书网  2018-02-26

3.行政管理职权并非来自于法律、法规、规章明确授权的开发区管委会不能独立承担法律责任——谷体新诉莱芜市人民政府城乡建设行政管理案

案例要旨：并非省级政府批准设立的经济开发区，该开发区管委会的行政管理职权并非来自于法律、法规、规章的明确授权，其对外不能以自己的名义行使法定行政管理职权，不能独立承担法律责任，其作出行政行为的后果应由其隶属的人民政府承担。

案号：（2017）鲁行终1670号

审理法院：山东省高级人民法院

来源：中国裁判文书网  2018-07-18

专家观点

一、缺少法规、规章授权设立的开发区的管委会不属适格的行政诉讼被告

我国目前除了国务院和省级人民政府批准成立的开发区外，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区（包括园区、度假区），随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益。对此，国务院办公厅2003年7月30日发布了国办发〔2003〕70号《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，该通知第三条中明确指出：“……对未经国务院和省级人民政府批准擅自设立的各类开发区，以及虽经省级人民政府批准，但未按规定报国务院备案的各类开发区，先整改，对缺乏建设条件，项目、资金不落实的，要坚决停办，所占用的土地要依法坚决收回，能够恢复耕种的，要由当地人民政府组织复垦后还耕于农，严禁弃耕撂荒；对整改后确需保留的，由省级人民政府严格审核后，按有关规定报国务院审批。对经国务院批准或省级人民政府批准并已报国务院备案的开发区，要按照土地利用总体规划和城市总体规划对照检查，对超过规划建设用地规模和范围的开发土地，要依法处理；对确需扩建的，要严格核定规划面积，按法定程序办理审批手续。”根据该通知规定，省级以下人民政府批准的开发区缺少法规、规章的授权，是不具有合法性的机构，故不属适格的行政诉讼被告。行政相对人及利害关系人对他们作出的行政行为不服，应以设立开发区管委会的机关为被告。

（摘自《房屋征收案件审理指引》，蔡小雪，郭修江著，人民法院出版社2015年版第35页）

二、开发区管委会及其办事机构的行政主体资格认定

1.经国务院批准的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区以及经省政府批准的开发区因具有地方性法规、规章的授权，以自己名义在开发区管委会职权范围内作出行政行为，并且有独立承担法律责任的能力，应认定其具有行政主体的资格。实践中，还有的区、县政府成立的所谓“开发区管委会”，一般认为不具有行政主体资格。

2.省级以上“开发区管委会”的办事机构是否具有行政主体资格？需要把握以下几点：一是开发区管委会的办事机构一般不具有行政主体资格，除法律、法规、规章明确授权外。二是经国务院批准，可以实施相对集中行政处罚、行政强制、行政许可的地区，由具体实施相对集中行政处罚、行政许可、行政强制的行政机关作为行政执法的主体，可以在开发区内直接实施执法活动，具有行政主体资格，接受其委托的“开发区管委会”的办事机构则无行政主体资格。三是如果因机构精简，工商、质监、食药监等开发区所在市的地方人民政府具体职能部门被撤销，经所在市的人民政府批准后设立的冠以“开发区”名头的综合执法局，仍然作为市级人民政府的派出机构，具有行政执法主体资格。四是如果开发区所在市的人民政府并未撤销卫生、工商、食药监等职能部门，开发区管委会亦成立了类似职能机构，此种情况下，开发区管委会的职能机构没有相关执法资格。

（摘自《行政诉讼被告资格认定的疑难问题解析》，作者：朱建新、丁钰，《人民法院报》2017年1月18日）

法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》

第二条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第二十六条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第二十一条　当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。